Wprowadzenie
Walka z dyskryminacją w miejscu pracy i w dostępie do niej jest jednym z kluczowych elementów strategii zatrudnienia Unii Europejskiej. Podejmując działania mające na celu zapewnienie, że nikt nie jest pozbawiony dostępu do rynku pracy, Unia Europejska dąży do zwiększenia poziomu zatrudnienia i maksymalizowania wkładu każdej jednostki w rozwój ekonomiczny i społeczny ludności Europy. Jednym z przejawów aktywności Unii w tym obszarze było powołanie do życia w 2000 roku Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, której misją jest promowanie rynku pracy wolnego od dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię i wyznanie, niepełnosprawność, wiek oraz orientację seksualną.
Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL jest programem finansowanym wspólnie przez rządy państw członkowskich i Europejski Fundusz Społeczny, różniącym się od interwencji w ramach EFS tym, że nakierowana jest w całości na poszukiwanie i testowanie nowych metod walki z dyskryminacją w sferze zatrudnienia. EQUAL stanowi swoiste laboratorium, którego celem nie jest dotarcie do jak największej liczby osób, lecz osiągnięcie jak najlepszych rezultatów, które w dalszej perspektywie będą mogły być włączane do głównego nurtu polityki. Cechą charakterystyczną inicjatywy jest nacisk na „swobodny przepływ pomysłów”, czyli na aktywną współpracę międzynarodową mająca zapewnić stosowanie i upowszechnianie na terenie Unii najlepszych rozwiązań.
EQUAL wpisuje się w kontekst głównych wątków europejskiej polityki społecznej i zatrudnienia. Przede wszystkim jest spójna z założeniami Europejskiej Strategii Zatrudnienia, przyjętego w 1997 r. w czasie szczytu w Luksemburgu dokumentu, który zobowiązuje Państwa Członkowskie do prowadzenia polityki rynku pracy zmierzającej do realizacji wspólnych celów zatrudnienia określonych w strategii. Cele te w szczególności dotyczą powstania wykwalifikowanej, wyszkolonej i zdolnej do adaptacji siły roboczej oraz tworzenia „nowych i lepszych” miejsc pracy. Podejmowane przez Państwa Członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym działania koncentrują się wokół tzw. czterech „filarów” Europejskiej Strategii Zatrudnienia: zwiększenia zdolności do znalezienia zatrudnienia, wzmacniania przedsiębiorczości, zwiększenia zdolności przystosowawczych pracowników i przedsiębiorstw oraz wspierania równych szans na rynku pracy i w zatrudnieniu.
Zadaniem EQUAL jest również „włączanie” jednostek w uczestnictwo w społeczeństwie (ang. Social inclusion), czyli przeciwdziałanie procesowi wykluczenia społecznego. Budowa społeczeństwa bez marginalizowanych jednostek jest jednym z zadań Unii Europejskiej, zdefiniowanym przez Traktat Amsterdamski (artykuły 136 i 137). Ma ono szczególnie doniosłe znaczenie dla osiągnięcia strategicznych celów wyszczególnionych w Strategii Lizbońskiej, takich jak zrównoważony rozwój gospodarczy, tworzenie nowych i lepszych miejsc pracy oraz większa spójność społeczna.  Inicjatywa EQUAL jest realizowana w krajach członkowskich Unii Europejskiej od 2001 roku, kiedy miał miejsce pierwszy nabór projektów. Jego wynikiem było uruchomienie w państwach członkowskich projektów realizowanych przez prawie 1400 grup podmiotów określanych nazwą Partnerstw na rzecz Rozwoju, natomiast we wdrażanej obecnie drugiej edycji EQUAL w całej Europie zawiązało się ich już ponad 2000. Druga i ostatnia runda programu EQUAL objęła również Polskę jako nowy kraj członkowski. Na przeprowadzony w Polsce w dniach od 7 czerwca do 31 sierpnia konkurs zgłoszonych zostało 751 projektów, z których do dofinansowania zakwalifikowano 107. Łącznie w okresie 2004-2006 otrzymają one wsparcie przekraczające 133 miliony Euro.

Zasady funkcjonowania EQUAL
Program EQUAL został zbudowana wokół sześciu głównych zasad: partnerstwa, podejścia tematycznego, zaangażowania grup dyskryminowanych, współpracy ponadnarodowej, innowacyjności oraz adaptacji rezultatów do głównego nurtu polityki.
Partnerstwo polega na szerokiej współpracy pomiędzy podmiotami zainteresowanymi realizacją projektów z dziedzin wspieranych przez dany program. W przypadku EQUAL zasada partnerstwa jest wprowadzana w życie poprzez zawiązywanie Partnerstw na rzecz Rozwoju, które łączą przedstawicieli różnych grup interesu jednoczących swoje zasoby w realizacji uzgodnionej wspólnie strategii zwalczania nierówności i dyskryminacji na rynku pracy. Partnerstwa na rzecz Rozwoju mogą być tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego oraz podlegające im instytucje (gminne ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, regionalne ośrodki pomocy społecznej oraz powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy), organizacje samorządowe (m.in. Związek Powiatów Polskich czy Związek Gmin Wiejskich), organizacje pozarządowe, instytucje edukacyjne i szkoleniowe, szkoły wyższe i instytuty naukowo-badawcze, przedsiębiorstwa, związki pracodawców i związki zawodowe, ministerstwa i urzędy centralne oraz podlegające im instytucje, kościoły wyznaniowe oraz ośrodki recepcyjne dla uchodźców. Kolejnym wymiarem realizacji zasady partnerstwa jest nawiązywanie kontaktów pomiędzy poszczególnymi Partnerstwami w ramach tzw. sieci tematycznych, czyli płaszczyzn współpracy służącej upowszechnianiu i włączaniu do polityki krajowej doświadczeń zdobytych podczas realizacji działań przez Patnerstwa na rzecz Rozwoju w obrębie poszczególnych obszarów tematycznych.
Podejście tematyczne oznacza, że EQUAL koncentruje się na rozwiązywaniu problemów wspólnych dla różnych rodzajów dyskryminacji i nierówności zamiast skupiania się na poszczególnych grupach społecznych. Komisja Europejska zaproponowała osiem obszarów tematycznych spójnych z czterema filarami Europejskiej Strategii Zatrudnienia, oraz dodatkowy obszar tematyczny obejmujący specyficzne potrzeby osób ubiegających się o azyl. Nastawiając się na osiągnięcie jak najlepszych wyników, Komisja pozostawiła w gestii Państw Członkowskich wybór tych tematów, w ramach których spodziewają się, że innowacyjne rozwiązania i współpraca z innymi krajami członkowskimi przyniosą najlepsze rezultaty. Wyjątek stanowił Temat I: Pomoc w społecznej i zawodowej integracji osób ubiegających się o status uchodźcy, gdyż każdy kraj członkowski został zobowiązany do zaplanowania minimum działań służących jego realizacji.

Polska zdecydowała się na realizację 5 obszarów tematycznych:
Temat A: ułatwianie wchodzenia i powrotu na rynek pracy osobom mającym trudności z integracją lub reintegracją w celu promowania rynku pracy otwartego dla wszystkich.
Temat D: Wzmocnienie krajowej gospodarki społecznej (trzeciego sektora), a w szczególności usług na rzecz społeczności lokalnych oraz poprawa jakości miejsc pracy.
Temat F: Wspieranie zdolności przystosowawczych przedsiębiorstw i pracowników do zmian strukturalnych w gospodarce oraz wykorzystania technologii informatycznych i innych nowych technologii.
Temat G: Godzenie życia rodzinnego i zawodowego oraz ponowna integracja kobiet i mężczyzn, którzy opuścili rynek pracy, poprzez wdrażanie bardziej elastycznych i efektywnych form organizacji pracy oraz działań towarzyszących.
Temat I: Pomoc w społecznej i zawodowej integracji osób ubiegających się o status uchodźcy.
Kolejna zasada EQUAL, zaangażowanie grup dyskryminowanych (ang. Empowerment), została wprowadzona w celu podniesienia rzeczywistej zdolność tych grup do wpływania na sprawy, które ich dotyczą i zwiększenia w ten sposób efektywności projektów. Grupy te powinny aktywnie uczestniczyć we wszystkich czynnościach podejmowanych w celu realizacji programu. Dotyczy to przede wszystkim etapu programowania, gdyż doświadczenia wcześniejszych programów w ramach funduszy strukturalnych wykazały, że włączenie osób wdrażających program na poziomie procesów decyzyjnych umożliwia zaplanowanie najbardziej efektywnych działań. Dlatego Grupa Robocza, powołana dla opracowania kluczowych dokumentów programowych EQUAL, w trakcie prac prowadziła szerokie konsultacje z partnerami społecznymi.
Na etapie realizacji działań EQUAL odpowiedzialność za przestrzeganie zasady empowerment spoczywa na Partnerstwach na rzecz Rozwoju. Mają one obowiązek włączać grupy dyskryminowane we wdrażanie działań zaplanowanych w projektach od najwcześniejszych faz strategii projektu oraz uwzględniać ich głos w kształtowaniu kolejnych działań, tak, aby wszyscy uczestniczący w nich mieli możliwość wniesienia swojego wkładu w budowanie wydajności oraz uczestniczenia w procesie decyzyjnym.
Zasada współpracy międzynarodowej jest kluczowym elementem Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL. Nadaje jej wymiar ogólnoeuropejski, co odróżnia ją spośród innych interwencji w ramach EFS, które mają charakter krajowy. Każde Partnerstwo na rzecz Rozwoju jest zobowiązane do nawiązania współpracy z co najmniej jednym Partnerstwem na rzecz Rozwoju z innego kraju członkowskiego w celu wymiany dobrych praktyk i tworzenia w ten sposób wartości dodanej w realizowanym projekcie. Kooperacja z zagranicznymi partnerami przyczynia się też do realizacji innej zasady EQUAL, jaką jest wymóg innowacyjności prowadzonych działań (jako innowacyjne traktuje się nie tylko wypracowywanie zupełnie nowych rozwiązań, ale również przenoszenie na rodzimy grunt pomysłów wypróbowanych w innym państwie członkowskim).
Współpraca międzynarodowa ma wielowymiarowy charakter, i może przybierać różne formy, od wymiany informacji i doświadczeń poprzez równoległe wypracowywanie innowacyjnego podejścia lub współdziałanie w realizacji wspólnego celu aż do wymiany kluczowych aktorów zaangażowanych w realizację projektu.
EQUAL będąc swoistym laboratorium nowych rozwiązań problemów na rynku pracy w sposób szczególny kładzie nacisk na realizację zasady innowacyjności. Nowatorskie podejście do rozwiązywanych problemów stanowi kryterium oceny wniosków dla wszystkich Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej, ale w przypadku EQUAL nabiera ono wyjątkowego znaczenia, gdyż każde działanie podejmowane przez Partnerstwo na rzecz Rozwoju powinno mieć charakter innowacyjny. Dotyczy to również samej struktury Partnerstwa. Na podstawie doświadczeń zebranych w toku wdrażania inicjatyw wspólnotowych we wcześniejszych latach wyróżnione zostały trzy rodzaje innowacyjności: ukierunkowana na proces, czyli na rozwijanie nowych i udoskonalenie już istniejących metod i narzędzi; ukierunkowana na cel, polegająca na formułowaniu nowych celów, identyfikacji nowych podejść i otwarciu nowych dróg do zatrudnienia oraz ukierunkowana na kontekst, czyli rozwój systemu odpowiadającego na potrzeby i problemy rynku pracy w ramach politycznych i instytucjonalnych struktur.
Celem zasady włączania rezultatów do głównego nurtu polityki (ang. mainstreamingu) jest integracja nowatorskich rozwiązań wypracowanych w trakcie wdrażania programu z priorytetami polityki na poziomie państw członkowskich. Upowszechnienie nowych pomysłów i sposobów podejścia w polityce i praktyce ma przyczynić się do wzbogacenia krajowych polityk na rzecz zatrudnienia i zwalczania dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. Adaptacja do głównego nurtu polityki odbywa się w dwóch wymiarach: horyzontalnym i wertykalnym. Pierwszy z nich oznacza rozprzestrzenianie się dobrych praktyk wśród instytucji i organizacji tego samego typu lub działających w tych samych obszarach, natomiast wymiar wertykalny obejmuje Wspólnotowych i narodowych aktorów politycznych.

Proces wdrażania EQUAL w państwach członkowskich
EQUAL jest platformą wymiany doświadczeń na płaszczyźnie europejskiej, ale odpowiedzialność za wdrażanie programu spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich. W Polsce rolę Instytucji Zarządzającej pełni Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Gospodarki i Pracy. Do jego obowiązków należy przede wszystkim opracowanie dokumentów programowych IW EQUAL, czyli Programu Inicjatywy Wspólnotowej oraz Uzupełnienia Programu, a następnie nadzór nad procesem wdrażania. Ponadto Instytucja Zarządzająca odpowiada za koordynację procesu włączania rezultatów EQUAL do polityki krajowej i europejskiej (proces mainstreamingu), oraz za stworzenie systemu kontroli w celu zapewnienia prawidłowości operacji finansowych. Jej odpowiedzialność za całość procesu wdrażania przejawia się tym, że ma ostateczny głos w wyborze Partnerstw na rzecz Rozwoju zakwalifikowanych do otrzymania dofinansowania.
Ważną rolę w procesie wdrażania IW EQUAL odgrywa Krajowa Struktura Wsparcia. Pełni ona funkcję pośrednika pomiędzy Instytucją Zarządzającą a beneficjentami programu, świadcząc usługi poradnictwa i wsparcia dla potencjalnych partnerów uczestniczących w programie, dla Partnerstw na rzecz Rozwoju oraz dla sieci tematycznych, czyli grup Partnerstw. Zadania KSW obejmują cały wachlarz działań niezbędnych dla realizacji programu, poczynając od działalności promocyjnej i szkoleń dla Partnerstw na rzecz Rozwoju, organizowania konkursu projektów i przyjmowania wniosków, poprzez pomoc w wyszukiwaniu partnerów zagranicznych, podpisywanie umów z Partnerstwami na realizację poszczególnych działań aż po kontrolę wydatków i weryfikację przedsięwzięć podejmowanych przez poszczególne Partnerstwa. W Polsce funkcję KSW pełni Fundacja Fundusz Współpracy, a wiążące się z tym zadania realizuje Biuro Koordynacji Kształcenia Kadr, będące jednostką organizacyjną Fundacji.
Wdrażanie omawianego programu przebiega w trzech etapach zwanych działaniami. Działanie 1 polega na opracowaniu umów o Partnerstwie na rzecz Rozwoju oraz programu pracy przewidzianej w Działaniu 2, a także na nawiązaniu współpracy ponadnarodowej i przygotowaniu umowy o Partnerstwie Ponadnarodowym. Następnie w Działaniu 2 przewidziana jest realizacja umowy i programów pracy Partnerstwa na rzecz Rozwoju oraz Partnerstwa Ponadnarodowego. W momencie uzyskania pierwszych rezultatów realizowanych przedsięwzięć, które będą nadawały się do upowszechnienia, realizowane będzie Działanie 3, polegające na włączaniu rezultatów do głównego nurtu polityki.

EQUAL jako instrument integracji uchodźców
Temat I, koncentrując się na społecznej i zawodowej integracji osób starających się o status uchodźcy, zajmuje wyjątkową pozycję w programie EQUAL, gdyż jako jedyny nie jest bezpośrednio oparty na którymś z czterech filarów Europejskiej Strategii Zatrudnienia. W pewnym sensie pokrywa się on z wszystkimi pozostałymi Tematami EQUAL (szczególnie z tymi, w których nacisk położony jest na zatrudnialność i walkę z rasizmem), ale obejmuje jedną grupę docelową, za cel stawiając sobie włączenie jej w obręb społeczeństwa (w kraju przyjmującym lub w kraju pochodzenia). Wyjątkowość tego tematu polega również na tym, że każde państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia co najmniej minimum działań w tym obszarze, podczas gdy wybór pozostałych tematów do realizacji pozostawiono ich decyzji.
Pod koniec lat 90. liczba wniosków o nadanie statusu uchodźcy wynosiła prawie 400 000 rocznie. Brak koordynacji procedur przyznawania ochrony (statusu uchodźcy lub tzw. dodatkowych form ochrony) przyczyniał się do powstania wielu niekorzystnych zjawisk takich jak nielegalna imigracja, przemyt osób czy pojawienie się zorganizowanych siatek wykorzystujących różnice w prawie azylowym w poszczególnych państwach członkowskich (zjawisko to jest obrazowo określane jako „asylum shopping”). Wydaje się, że jedynym sposobem na skuteczne zwalczanie tych problemów była harmonizacja procedur przyznawania ochrony, co zaowocowało uruchomieniem, trwającego do dzisiaj, procesu budowy Wspólnej Polityki Azylowej.
Włączenie w program EQUAL tematu skierowanego wyłącznie do osób poszukujących ochrony nastąpiło w okresie, kiedy Unia Europejska wypracowywała wspólne podejście do kwestii przyjmowania uchodźców w zakresie minimalnych standardów recepcji (czego wynikiem jest stosowna dyrektywa). Integracja uchodźców do społeczeństwa przyjmującego jest jednym z rozwiązań kwestii uchodźczej wymienionych w Konwencji Genewskiej, i Unia Europejska wspiera państwa członkowskie w jego realizacji, gdyż przyczynia się to do zwiększenia ekonomicznej i społecznej spójności Unii.
Włączenie tematu odnoszącego się osób poszukujących ochrony ukazało, że wiele wyzwań, przed jakimi stają państwa członkowskie, ma charakter uniwersalny. Dotyczy to zwłaszcza problemów związanych z samą procedurą rozpatrywania wniosków. Czas, jaki osoby ubiegające się o status uchodźcy oczekują na decyzję organów administracyjnych może wynosić od kilku tygodni do kilku lat, w zależności od miejsca złożenia wniosku i szeregu innych uwarunkowań. W większości państw członkowskich w tym czasie osoby poszukujące ochrony nie mają prawa podejmować zatrudnienia, mają ograniczony dostęp do szkoleń zawodowych i edukacji, a także ograniczone możliwości przemieszczania się. Oznacza to, że znajdują się w bardzo niekorzystnej sytuacji; pozostając przez dłuższy okres bez pracy (czy jakiegokolwiek produktywnego zajęcia) są jednocześnie uzależnieni od opieki państwa przyjmującego. Ponadto są pod wpływem stresu, jaki wywołuje niepewność, co do ostatecznej decyzji o nadaniu im statusu uchodźcy. Wpływa to bardzo niekorzystnie na ich motywacje, i może prowadzić do poważnych problemów natury psychologicznej.
O ile wyzwania, przed jakimi stają państwa członkowskie udzielając ochrony uchodźcom, są w wielu punktach zbieżne, to znacznie większe wątpliwości budzi kwestia wyboru odpowiednich rozwiązań. W samym centrum debaty nad metodami integracji tych osób w społeczeństwie przyjmującym znajduje się kwestia dostępu do rynku pracy. Istnieje wiele argumentów za otwarciem przed uchodźcami możliwości zatrudnienia, wśród których najczęściej wymienia się obniżenie kosztów socjalnych opieki nad uchodźcami, wpływy z podatków, zaspokojenie popytu na siłę roboczą w specyficznych sektorach rynku pracy czy tworzenie nowych miejsc pracy w wypadku podjęcia przez uchodźców działalności gospodarczej. Z drugiej strony brak barier legislacyjnych broniących dostępu do zatrudnienia mógłby stanowić swoistą zachętę do ubiegania się o status uchodźcy tylko po to, żeby w czasie trwania procedury móc podjąć pracę. Podobne kontrowersje wywołuje jeszcze wiele kwestii związanych z polityka integracji osób starających się o status uchodźcy.
W czasie realizacji projektów w ramach pierwszej rundy EQUAL działania na rzecz uchodźców stanowiły szczególnie duże wyzwanie, zwłaszcza wobec dużej nieprzychylności ze strony mediów. Jednak 41 Partnerstw na rzecz Rozwoju zawiązanych w krajach „15” zrealizowało szereg działań, umożliwiając osobom oczekującym na wynik procedury azylowej dostęp do kursów językowych, edukacji, szkoleń zawodowych, wolontariatu i zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Przyniosło to bardzo dobre rezultaty, między innymi wzrost aktywności, mniejszą skalę „ucieczek” w szarą strefę i większy wkład w lokalną gospodarkę. Zebrane już w trakcie realizacji pierwszej rundy EQUAL doświadczenia unaoczniły jak duże są różnice pomiędzy państwami członkowskimi w kwestii dostępu tych osób do rynku pracy, edukacji czy szkoleń zawodowych. Z drugiej strony okazało się, że wiele wyzwań, przed jakimi stają państwa członkowskie, jest wspólnych. Dalsza współpraca w ramach Tematu I powinna przyczynić się do wypracowania innowacyjnych odpowiedzi na wyzwania związane z ochroną uchodźców, oraz dostarczyć argumentów w toczącej się debacie na temat wspólnej polityki integracyjnej Unii Europejskiej.

Maciej Szczepański, Stowarzyszenie PROXENIA